El documento de 1992 que ayuda a comprender por qué la Constitución puso un límite a la doble remuneración del Estado
En Paraguay se ha reabierto el debate sobre la posibilidad de que funcionarios públicos, particularmente determinados profesionales de la salud, mantengan más de un vínculo remunerado con el Estado.
Pero antes de discutir leyes presupuestarias, excepciones, vínculos, horarios o necesidades del sistema sanitario, existe una pregunta anterior y fundamental:
¿Qué quiso realmente establecer la Convención Nacional Constituyente de 1992 cuando incorporó la prohibición de la doble remuneración?
La respuesta no requiere especulaciones.
Existe un documento histórico.
Y, además, la propia Corte Suprema de Justicia recurrió a ese documento para interpretar el alcance del artículo 105.
LO QUE DICE LA CONSTITUCIÓN
El artículo 105 de la Constitución Nacional establece:
“Ninguna persona podrá percibir como funcionario o empleado público, más de un sueldo o remuneración simultáneamente, con excepción de los que provengan del ejercicio de la docencia.”
La regla constitucional contiene, por tanto, una prohibición y menciona expresamente una excepción: la docencia.
Pero conocer solamente el texto no termina la discusión.
Para comprender el origen de esta disposición resulta especialmente importante revisar qué dijeron quienes redactaron la Constitución.
8 DE MAYO DE 1992: EL DOCUMENTO DE LA CONSTITUYENTE
La pieza documental se encuentra identificada en las Actas de la Convención Nacional Constituyente, Diario de Sesiones, Sesión Ordinaria N.º 20, del 8 de mayo de 1992, página 18.
Durante aquella discusión intervino la convencional Elba Recalde de Rojas.
Su explicación fue particularmente significativa: sostuvo que con aquella disposición estaban “cerrando las compuertas del vaciamiento de las arcas del Estado”.
La convencional vinculó expresamente ese problema con el doble sueldo, la doble función y la percepción de más de una remuneración proveniente de las arcas estatales.
Es decir, el debate constituyente documentado muestra que la norma no apareció accidentalmente.
Existía una preocupación concreta por impedir que una misma persona acumulara remuneraciones provenientes del Estado.
LA CORTE SUPREMA RECUPERÓ ESA INTERVENCIÓN
Veintidós años después, la propia Corte Suprema de Justicia volvió sobre aquel debate.
En el Acuerdo y Sentencia N.º 185, del 10 de abril de 2014, la Corte examinó el artículo 105 y recurrió directamente a las Actas de la Convención Nacional Constituyente.
La Corte expresó:
“Esta norma responde a una intención bien precisa del legislador constituyente”.
Y agregó una expresión todavía más significativa:
“El espíritu fue bien claro desde el inicio”.
Inmediatamente después reprodujo la intervención de la convencional Elba Recalde de Rojas y citó como fuente el Diario de Sesiones del 8 de mayo de 1992.
Esto tiene enorme importancia documental.
No somos nosotros quienes atribuimos una determinada intención a los constituyentes.
Es la propia Corte Suprema la que, al interpretar el artículo 105, recurrió a los antecedentes de la Constituyente y consideró que existía una intención precisa detrás de la norma.
1996: LA LEY QUE REGLAMENTÓ EL ARTÍCULO 105
Posteriormente fue promulgada la Ley N.º 700/1996, que reglamentó la prohibición de la doble remuneración.
La propia Corte señaló en el fallo de 2014 que esta ley reglamentó específicamente la norma constitucional y mantuvo la excepción correspondiente al ejercicio de la docencia.
Por tanto, aparece una secuencia documental que merece ser observada:
1992 — Constitución Nacional y debate constituyente.
1996 — Ley N.º 700 que reglamenta el artículo 105.
Y posteriormente aparecen otras disposiciones legales y presupuestarias que deben ser analizadas frente a ese marco constitucional.
¿QUÉ OCURRIÓ DESPUÉS CON LOS MÉDICOS?
Aquí comienza otro capítulo del problema.
A través de leyes anuales del Presupuesto General de la Nación y sus reglamentaciones fueron estableciéndose regímenes especiales relacionados con el personal de blanco y la posibilidad de desempeñar más de una función o vínculo bajo determinadas condiciones.
La propia jurisprudencia posterior de la Corte ha reconocido la existencia de excepciones presupuestarias vinculadas a necesidades del sistema sanitario.
Por eso el debate jurídico no debe simplificarse.
Existe, por un lado, el texto del artículo 105 y su antecedente constituyente.
Y existe, por otro, una evolución legislativa y jurisprudencial posterior relacionada particularmente con las necesidades del sistema de salud.
La pregunta constitucional que corresponde formular es:
¿Hasta dónde puede llegar una ley ordinaria o una ley anual de presupuesto al establecer excepciones frente a una prohibición contenida en la Constitución?
Esa es una cuestión jurídica que merece un análisis constitucional serio y no simplemente una discusión política o salarial.
EL PGN 2009 MERECE UN CAPÍTULO ESPECIAL
Dentro de nuestra investigación encontramos además un punto que merece ser estudiado documentalmente: el Presupuesto General de la Nación correspondiente al ejercicio fiscal 2009.
Durante aquel periodo se incorporaron disposiciones específicas relativas a los cargos y remuneraciones del personal de salud.
Este antecedente debe ser confrontado, artículo por artículo, con la Constitución, la Ley N.º 700/96, las reglamentaciones posteriores y la jurisprudencia de la Corte Suprema.
No corresponde resolver esa discusión mediante opiniones.
Corresponde hacerlo con documentos.
UNA DISTINCIÓN FUNDAMENTAL
También debe evitarse confundir remuneración pública con jubilación.
La propia jurisprudencia de la Corte Suprema ha sostenido que la prohibición del artículo 105 se refiere al funcionario público en servicio activo, diferenciando esa situación de quien percibe un haber jubilatorio y posteriormente vuelve a la función pública.
Por tanto, cuando hablamos de doble remuneración debemos hacerlo con precisión jurídica.
UNA PREGUNTA QUE PARAGUAY DEBE RESPONDER
Treinta y cuatro años después de la Convención Nacional Constituyente, aquel debate de 1992 vuelve a adquirir enorme actualidad.
La discusión no debería plantearse contra los médicos.
Paraguay necesita médicos, especialistas, anestesiólogos, intensivistas, cirujanos y profesionales capaces de cubrir servicios esenciales en todo el territorio nacional.
La cuestión es diferente.
¿Puede resolverse la escasez de profesionales multiplicando vínculos y remuneraciones públicas, o debemos construir un sistema moderno de remuneración integral que reconozca especialidad, experiencia, responsabilidad, carga horaria, guardias, nocturnidad, feriados y zonas donde existen profesionales escasos?
Ese debate puede y debe darse.
Pero debe comenzar respetando la Constitución.
EL DOCUMENTO ESTÁ AHÍ
El antecedente de 1992 existe.
La intervención de la convencional Elba Recalde de Rojas está identificada.
Y la propia Corte Suprema de Justicia la utilizó en 2014 para explicar el origen y la finalidad del artículo 105.
Por eso, antes de continuar discutiendo solamente salarios, vínculos y presupuestos, Paraguay debería volver al punto de partida:
la Constitución Nacional.
Desde El Paraguay que queremos proponemos que este debate se realice sobre documentos oficiales, antecedentes históricos, jurisprudencia y datos verificables.
No se trata de estar contra ningún sector.
Se trata de responder una pregunta institucional mucho más profunda:
¿Estamos aplicando hoy el artículo 105 conforme al propósito para el cual fue incorporado a la Constitución de 1992?
Esa respuesta merece un debate nacional.
Dr. Gerardo Meza C. – Economista
El Paraguay que queremos