La Ley Nº 3.692, promulgada el 13 de enero de 2009 durante la Presidencia de Fernando Lugo, permitió al personal de blanco ocupar hasta tres cargos y estableció que cada cargo y asignación debía considerarse independiente. La pregunta institucional es cómo esa disposición presupuestaria debe entenderse frente al Artículo 105 de la Constitución Nacional.
Un comentario realizado en nuestra Comunidad de EL PARAGUAY QUE QUEREMOS nos llevó nuevamente a una cuestión que merece ser investigada con documentos, leyes y antecedentes oficiales, no desde posiciones partidarias.
El centro del debate es el Artículo 105 de la Constitución Nacional.
La Constitución establece:
“Ninguna persona podrá percibir como funcionario o empleado público, más de un sueldo o remuneración simultáneamente, con excepción de los que provengan del ejercicio de la docencia”.
La excepción expresamente mencionada por la Constitución es, por tanto, la docencia.
Pero el régimen aplicable al personal de salud fue desarrollándose posteriormente mediante leyes y, especialmente, mediante disposiciones incorporadas a los Presupuestos Generales de la Nación.
LA LEY 700/96 Y LA DEFINICIÓN DE “SIMULTÁNEA”
Cuatro años después de la Constitución fue promulgada la Ley Nº 700/1996, que reglamentó precisamente el Artículo 105.
Su Artículo 1º mantiene la regla constitucional: ningún funcionario o empleado público podrá percibir más de una remuneración estatal simultáneamente, salvo las provenientes del ejercicio de la docencia.
Sin embargo, su Artículo 3º incorporó una definición decisiva:
“Se entenderá que existe sueldo o remuneración simultánea, el que se perciba por servicios prestados en un mismo horario laboral”.
Desde allí comenzó a tener importancia jurídica la diferenciación de horarios.
Es decir: la Constitución habla de remuneraciones simultáneas y menciona solamente a la docencia como excepción expresa; la ley reglamentaria definió la simultaneidad relacionándola con la coincidencia del horario laboral.
Esta diferencia es fundamental para comprender lo que ocurrió posteriormente.
EL PGN 2009 INTRODUJO UNA DISPOSICIÓN MUCHO MÁS ESPECÍFICA
La pieza documental que hoy podemos presentar es la Ley Nº 3.692, que aprobó el Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2009.
Su Artículo 26, inciso b), estableció para el personal de blanco que, cuando por su especialización tuviera que realizar tareas en distintos centros de atención médica, podría prestar servicios:
hasta en tres centros asistenciales por día y en horarios diferenciados;
o bien,
ocupar hasta tres cargos en un mismo centro.
Pero la disposición fue todavía más lejos.
La ley estableció expresamente:
“A los efectos de contabilizar la asignación total de que pueda percibir un personal de salud, se entenderá que cada cargo y asignación es independiente, no pudiéndose establecer topes por debajo de la suma de tres asignaciones”.
Aquí aparece uno de los puntos centrales de nuestra investigación.
Ya no estamos solamente ante una cuestión de horarios.
La Ley de Presupuesto de 2009 consagró expresamente hasta tres cargos y estableció que cada cargo y cada asignación eran independientes.
¿QUIÉN PROMULGÓ ESTA LEY?
Este punto ya está documentalmente establecido.
La Ley Nº 3.692 lleva fecha 13 de enero de 2009.
Al final del texto legal consta:
Presidente de la República: Fernando Lugo Méndez.
Ministro de Hacienda: Dionisio Borda.
Por lo tanto, puede afirmarse documentalmente que el Presupuesto General de la Nación de 2009 que contenía esta disposición fue convertido en Ley de la República durante el gobierno del presidente Fernando Lugo.
Esto es un hecho institucional verificable.
Pero debemos hacer una diferenciación fundamental.
PROMULGAR LA LEY NO DEMUESTRA TODAVÍA QUIÉN INTRODUJO LA CLÁUSULA
Aquí EL PARAGUAY QUE QUEREMOS quiere mantener su metodología.
No corresponde afirmar, sin el documento correspondiente, que fue el Poder Ejecutivo el que creó o propuso originalmente esta cláusula.
El PGN atraviesa un proceso legislativo: existe un proyecto remitido por el Poder Ejecutivo, interviene la Comisión Bicameral de Presupuesto y posteriormente ambas Cámaras pueden introducir modificaciones.
Por eso permanece abierta una pregunta documental decisiva:
¿LA DISPOSICIÓN DE LOS TRES CARGOS Y LAS ASIGNACIONES INDEPENDIENTES YA ESTABA EN EL PROYECTO DE PGN 2009 ENVIADO POR EL PODER EJECUTIVO O FUE INCORPORADA POSTERIORMENTE POR EL CONGRESO?
Para responderla necesitamos reconstruir el expediente presupuestario de 2008.
Debemos comparar:
el proyecto original remitido por el Poder Ejecutivo;
el Mensaje correspondiente del Ejecutivo;
el dictamen de la Comisión Bicameral de Presupuesto;
la versión aprobada por Diputados;
la versión tratada por el Senado;
y finalmente la Ley Nº 3.692 promulgada.
Hasta contar con esos documentos, adjudicar la autoría de la cláusula sería adelantarnos a la prueba.
PERO EXISTE OTRA PREGUNTA INSTITUCIONAL QUE YA PUEDE FORMULARSE
Aunque todavía investiguemos quién introdujo originalmente la disposición, existe un hecho incontrovertible:
el Poder Ejecutivo promulgó la Ley Nº 3.692 con esa norma incluida.
Y entonces corresponde formular una pregunta institucional, no partidaria:
¿CÓMO SE ENTENDIÓ EN 2009 LA COMPATIBILIDAD ENTRE UNA LEY PRESUPUESTARIA QUE PERMITÍA HASTA TRES CARGOS MÉDICOS Y EL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN?
La pregunta es particularmente importante porque la Constitución contiene una excepción expresa: la docencia.
Por otra parte, la Ley 700/96 definió la simultaneidad a partir del horario laboral.
¿Esa definición permitía jurídicamente múltiples remuneraciones estatales cuando los horarios no coincidían?
¿O una ley reglamentaria y posteriormente una ley presupuestaria terminaron ampliando materialmente una excepción que el texto constitucional no había establecido expresamente?
Esa es la verdadera cuestión constitucional que debe ser estudiada.
LA PROPIA CONTRALORÍA REGISTRÓ POSTERIORMENTE ESTE RÉGIMEN
Existe además documentación de la Contraloría General de la República referida al MSPyBS que reproduce el régimen de la Ley Nº 3.692 y su reglamentación.
Esto demuestra que no estamos hablando de una interpretación informal ni de una práctica aislada.
Existió un marco presupuestario y reglamentario concreto que permitió desarrollar este sistema dentro de la Administración Pública.
NO ES UNA INVESTIGACIÓN CONTRA LOS MÉDICOS
Conviene dejar algo perfectamente claro.
Esta investigación no pretende desconocer la formación, responsabilidad ni importancia de los profesionales de la salud.
Tampoco busca determinar cuál debe ser el salario justo de un médico.
Ese es otro debate.
Aquí investigamos algo distinto:
cómo se construyó jurídicamente un sistema de múltiples cargos y remuneraciones públicas frente a una Constitución que establece una prohibición de doble remuneración y menciona expresamente a la docencia como excepción.
Una República debe poder responder esa pregunta.
DOCUMENTOS, NO BANDERÍAS POLÍTICAS
Fernando Lugo era Presidente de la República cuando se promulgó el PGN 2009.
Dionisio Borda era Ministro de Hacienda.
Eso consta en la propia Ley Nº 3.692.
Pero nuestro objetivo no es responsabilizar anticipadamente a una persona ni a un partido.
Queremos establecer documentalmente dónde nació la cláusula.
Si nació en el Poder Ejecutivo, lo publicaremos.
Si nació en la Comisión Bicameral, lo publicaremos.
Si fue introducida por Diputados o por el Senado, también lo publicaremos.
Y si el expediente demuestra otra cosa, publicaremos exactamente lo que demuestren los documentos.
LA PREGUNTA QUE QUEDA ABIERTA
Paraguay necesita conocer la historia completa de esta disposición.
Porque las leyes presupuestarias son anuales, pero determinadas normas introducidas dentro de ellas pueden terminar construyendo regímenes que permanecen durante años.
Por eso nuestra próxima búsqueda documental tiene un objetivo concreto:
ENCONTRAR EL PROYECTO ORIGINAL DEL PGN 2009 Y DETERMINAR QUIÉN ESCRIBIÓ POR PRIMERA VEZ LA CLÁUSULA DE LOS TRES CARGOS Y LAS ASIGNACIONES INDEPENDIENTES.
Cuando aparezca ese documento, publicaremos la siguiente pieza de esta investigación.
EL PARAGUAY QUE QUEREMOS
Documentos. Cronología. Constitución. Transparencia.
Dr. Gerardo Meza C. – Economista