Después de revisar la Constitución Nacional y las leyes que fueron construyendo este régimen, hay un hecho documental que debe colocarse en el centro del debate.
El Artículo 105 de la Constitución Nacional establece la prohibición de que un funcionario o empleado público perciba más de un sueldo o remuneración simultáneamente y consagra expresamente una excepción: la docencia.
No menciona a los médicos.
No menciona al personal de blanco.
No establece dos, tres ni cuatro vínculos remunerados con el Estado.
Cuatro años después de la Constitución, el Congreso sancionó la Ley 700/96, precisamente para reglamentar el Artículo 105.
Su Artículo 1 vuelve a establecer la prohibición de percibir más de una remuneración simultánea y nuevamente señala como excepción a la docencia.
La Ley 700/96 tampoco contiene una disposición que diga que los médicos podrán percibir dos, tres o cuatro remuneraciones independientes del Estado.
Más aún: su Artículo 5 dispuso que el funcionario o empleado público que tuviera “más de un cargo deberá optar por uno de ellos”.
Es verdad que el Artículo 3 de la misma ley definió la simultaneidad en función del “mismo horario laboral”, y que su Artículo 8 mantuvo vigente la Ley 535/94 sobre médicos y paramédicos. Pero esto tampoco significaba entonces tres remuneraciones independientes.
La prueba está en la evolución de esa legislación especial.
En 2002, la Ley 1937 estableció expresamente que el personal de blanco que prestara servicios en distintos centros, días y horarios recibiría por esos trabajos:
“una sola remuneración integrada por pagos parciales”.
Es decir: el Estado reconocía la necesidad de que un médico pudiera trabajar en distintos establecimientos, pero mantenía jurídicamente el concepto de una sola remuneración.
EL QUIEBRE APARECE EN EL PGN 2009
Siete años después encontramos un cambio sustancial.
La Ley 3692, que aprobó el Presupuesto General de la Nación para 2009, estableció en su Artículo 26 que el personal de blanco especializado podía prestar servicios hasta en tres centros asistenciales por día y, además, “podrá ocupar hasta tres cargos en un mismo centro”.
Pero incorporó una frase todavía más trascendente:
“cada cargo y asignación es independiente”.
Y el mismo artículo estableció que, a los efectos correspondientes, cada contrato de servicios personales vigente sería considerado una remuneración.
El cambio jurídico puede observarse sin interpretaciones políticas:
1992 — Constitución Nacional: prohibición de más de una remuneración simultánea; excepción expresa: docencia.
1996 — Ley 700: reglamenta el Artículo 105; no establece una excepción expresa que autorice a los médicos a cobrar tres remuneraciones independientes y ordena a quien tenga más de un cargo optar por uno.
2002 — Ley 1937: permite servicios médicos en diferentes centros y horarios, pero mantiene “una sola remuneración integrada por pagos parciales”.
2009 — Ley 3692, PGN: aparecen hasta tres cargos y el concepto de que “cada cargo y asignación es independiente”.
Ese es el hecho que merece una explicación constitucional.
El PGN 2009 fue promulgado durante la Presidencia de Fernando Lugo, siendo Dionisio Borda ministro de Hacienda. En ese Gobierno, Esperanza Martínez era ministra de Salud Pública.
Esto no significa, mientras no aparezca el expediente legislativo que lo demuestre, que podamos atribuir personalmente a alguno de ellos la redacción de aquella cláusula.
Pero sí significa algo institucionalmente indiscutible: fue durante ese Gobierno y mediante el PGN 2009 cuando quedó incorporada en la ley presupuestaria esta formulación que reconoció hasta tres cargos y declaró independientes sus respectivas asignaciones.
Y aquí nace la pregunta que el Estado paraguayo debe responder:
¿PUEDE UN PGN HACER LO QUE LA CONSTITUCIÓN NO DICE?
La cuestión ya no es cuánto gana un médico.
Tampoco es si merece ganar más o menos.
Mucho menos se trata de cuestionar la profesión médica.
El problema es de supremacía constitucional.
Si el Artículo 105 estableció una prohibición y mencionó expresamente la docencia como excepción; si la Ley 700/96 reglamentó ese artículo sin establecer expresamente tres remuneraciones independientes para los médicos; y si todavía en 2002 la legislación especial hablaba de una sola remuneración integrada, corresponde explicar jurídicamente cómo una ley anual de Presupuesto pudo llegar en 2009 a establecer hasta tres cargos con asignaciones independientes.
Una ley de Presupuesto es una ley.
Pero no es la Constitución.
Un decreto reglamentario es inferior a la ley.
Una resolución administrativa es inferior al decreto y a la ley.
Y ninguna de esas normas puede modificar válidamente lo dispuesto por la Constitución Nacional.
Por eso, la pregunta que planteamos no puede ser respondida diciendo simplemente que “la ley permite varios vínculos”.
Claro que sucesivas leyes presupuestarias terminaron permitiéndolos.
Precisamente eso es lo que estamos investigando.
La pregunta anterior y superior es:
¿ESA LEY PODÍA HACERLO FRENTE AL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN?
Y existe otra pregunta todavía más difícil:
Si la Constitución quiso permitir otras remuneraciones públicas siempre que los horarios fueran diferentes, ¿por qué el constituyente escribió expresamente una excepción para la docencia?
Después de más de tres décadas, Paraguay merece una respuesta jurídica clara.
No de los médicos.
Del Estado paraguayo.
Porque los funcionarios públicos se rigen por la Constitución y las leyes, pero también quienes sancionan las leyes, quienes las promulgan y quienes dictan los decretos están sometidos a la Constitución.
La Constitución no puede adaptarse cada año al Presupuesto General de la Nación. Es el Presupuesto General de la Nación el que debe ajustarse a la Constitución.
El Paraguay que queremos