¿Cómo pasó Paraguay de “una sola remuneración integrada” a considerar independiente cada cargo y asignación del personal de blanco?
Durante los últimos días, El Paraguay que queremos viene investigando el debate sobre los múltiples vínculos laborales del personal médico del Estado.
La discusión pública suele reducirse a salarios, cantidad de vínculos o carga horaria.
Pero detrás existe una cuestión institucional mucho más profunda.
No se trata de estar contra los médicos ni de desconocer que Paraguay necesita profesionales de la salud bien remunerados.
La pregunta es otra:
¿Cómo se construyó jurídicamente un régimen que permite al personal de blanco percibir remuneraciones correspondientes a varios cargos públicos frente a lo establecido por el artículo 105 de la Constitución Nacional?
Después de reconstruir leyes, presupuestos, decretos, auditorías de la Contraloría y antecedentes judiciales, aparece una historia que comenzó hace más de tres décadas.
1992: LO PRIMERO ES LA CONSTITUCIÓN
El artículo 105 de la Constitución Nacional establece:
“Ninguna persona podrá percibir como funcionario o empleado público, más de un sueldo o remuneración simultáneamente, con excepción de los que provengan del ejercicio de la docencia”.
La Constitución establece una prohibición y menciona expresamente una excepción: la docencia.
Pero apenas dos años después comenzó a desarrollarse una legislación específica para el personal médico.
1994: APARECE LA LEY 535
El 30 de diciembre de 1994 fue promulgada la Ley N.º 535, “Que reglamenta las remuneraciones del personal médico y paramédico que prestan servicios en varias dependencias del Estado”.
Esta norma reconoció una situación particular: médicos y paramédicos podían prestar servicios en diferentes dependencias públicas.
Pero el principio utilizado entonces resulta fundamental para comprender todo lo que ocurrió después.
La arquitectura jurídica no consistía simplemente en reconocer varios salarios independientes.
Se buscaba organizar esos servicios dentro de un régimen especial de remuneración.
1996: LA LEY 700 DEFINE QUÉ SIGNIFICA “SIMULTÁNEAMENTE”
Dos años después fue sancionada la Ley N.º 700/96, específicamente destinada a reglamentar el artículo 105 de la Constitución.
Su artículo 1 reproduce la prohibición constitucional.
Pero el artículo 3 introduce una definición trascendental:
“Se entenderá que existe sueldo o remuneración simultánea, el que se perciba por servicios prestados en un mismo horario laboral”.
A partir de allí aparece una interpretación que marcaría las décadas siguientes:
si los servicios se prestan en horarios diferentes, las remuneraciones no serían “simultáneas” en el sentido definido por la ley.
Además, la propia Ley 700/96 preservó expresamente el régimen especial establecido por la Ley 535/94.
Aquí comienza a formarse jurídicamente una categoría diferente para el personal médico y paramédico.
2002: “UNA SOLA REMUNERACIÓN INTEGRADA”
En 2002 aparece una pieza fundamental.
La Ley N.º 1937/02 modificó el régimen y estableció que cuando el personal de blanco afectado al servicio de salud tuviera que realizar tareas en distintos centros de atención médica, en días u horas diferenciados, recibiría:
“una sola remuneración integrada por pagos parciales”
efectuados por las diferentes instituciones en las cuales desarrollara su actividad.
Esta expresión es decisiva.
El concepto jurídico utilizado era:
varios servicios + diferentes instituciones + diferentes pagos = UNA SOLA REMUNERACIÓN INTEGRADA.
No se hablaba todavía de tres remuneraciones independientes.
Se hablaba de una remuneración única integrada mediante pagos parciales.
LOS PRESUPUESTOS COMIENZAN A DESARROLLAR EL RÉGIMEN
Posteriormente, las leyes anuales del Presupuesto General de la Nación comenzaron a regular cada vez con mayor detalle la situación del personal de blanco.
Para 2008, el régimen presupuestario ya permitía al personal de blanco contratado o nombrado prestar servicios hasta en tres centros asistenciales por día, siempre en horarios diferenciados.
También se consideraba cada contrato de servicios personales como una remuneración.
Aquí la arquitectura comenzaba a alejarse progresivamente de aquella formulación original de 2002.
2009: APARECE EL CAMBIO DECISIVO
El verdadero salto cualitativo aparece en la Ley N.º 3692/09, correspondiente al Presupuesto General de la Nación del ejercicio fiscal 2009.
Su artículo 26 estableció que el personal de blanco contratado o nombrado que, por su especialización, necesitara trabajar en diferentes centros podía prestar servicios hasta en tres centros asistenciales por día y en horarios diferenciados.
Pero agregó algo nuevo:
“o podrá ocupar hasta tres cargos en un mismo centro”.
Y luego incorporó la frase que constituye uno de los principales hallazgos de esta investigación:
“cada cargo y asignación es independiente”.
Además, estableció que no podían fijarse topes inferiores a la suma de tres asignaciones.
Aquí se produce una transformación jurídica que merece una explicación institucional.
En 2002 teníamos:
UNA SOLA REMUNERACIÓN INTEGRADA POR PAGOS PARCIALES.
En 2009 encontramos:
CADA CARGO Y ASIGNACIÓN ES INDEPENDIENTE.
Son conceptos jurídicamente muy diferentes.
EL DECRETO 1381/09 REGLAMENTÓ LA EXCEPCIÓN
El Decreto N.º 1381/09 reglamentó el Presupuesto de 2009.
Para el personal contratado establecía como regla que no podía celebrarse más de un contrato ni recibirse más de una remuneración en organismos y entidades del Estado.
Pero establecía excepciones.
Entre ellas aparecía expresamente el:
PERSONAL DE BLANCO.
Y aquí entra en escena un documento extraordinariamente revelador de la Contraloría General de la República.
CUANDO LA CONTRALORÍA ENCONTRÓ DOS REMUNERACIONES
En una auditoría realizada al Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, la Contraloría encontró que el administrador del Hospital de Capiatá también había sido nombrado administrador del Consejo Local de Salud.
La institución presentó su descargo.
Argumentó que ambos trabajos se realizaban con:
“horario diferenciado”.
Es decir, utilizó precisamente el argumento que podría derivarse de la Ley 700/96: los horarios no coincidían.
Pero la Contraloría rechazó el descargo.
¿Y cuál fue el argumento?
La evaluación del organismo de control expresó:
“La misma institución reconoce la situación, teniendo en cuenta que el Administrador no es personal de blanco, por tanto nos ratificamos en lo observado”.
Esta frase es fundamental para comprender cómo funcionaba el sistema.
El problema para la Contraloría no era solamente la existencia de dos horarios.
Era también la condición jurídica de quien recibía las remuneraciones.
ADMINISTRATIVO: OBSERVADO. PERSONAL DE BLANCO: EXCEPTUADO
La propia Contraloría citó entonces la Ley 3692/09 y el Decreto 1381/09.
El decreto establecía que el personal contratado no podía celebrar más de un contrato y recibir más de una remuneración.
Pero inmediatamente establecía excepciones para determinados casos, entre ellos el personal de blanco.
Por tanto, en la práctica administrativa aparecía esta diferencia:
Un funcionario administrativo con dos remuneraciones podía ser observado por la Contraloría aunque alegara horarios diferenciados.
Mientras tanto:
el personal de blanco estaba comprendido dentro de un régimen legal y reglamentario especial que permitía múltiples cargos y remuneraciones bajo determinadas condiciones.
Esto ya no es una interpretación periodística.
Está documentado en una auditoría oficial de la Contraloría General de la República.
¿Y QUÉ DIJO LA CORTE SUPREMA?
La cuestión también llegó a la Sala Constitucional.
En diferentes acciones de inconstitucionalidad relacionadas con personal médico y paramédico, la Corte analizó la Ley 535/94, la Ley 1937/02 y la Ley 700/96.
Uno de los antecedentes judiciales reproduce expresamente el concepto establecido por la Ley 1937/02:
“una sola remuneración integrada por pagos parciales”.
Otro antecedente judicial resulta igualmente revelador porque explica que los médicos y paramédicos se encuentran sometidos a una legislación especial y reconoce la posibilidad de prestar servicios en distintos lugares, días y horarios.
Sin embargo, esto no significa que podamos afirmar simplemente que la Corte haya resuelto definitivamente toda la controversia constitucional sobre el actual sistema de múltiples cargos independientes.
Ese punto requiere precisión.
La evolución posterior del régimen presupuestario introdujo elementos diferentes de aquella “remuneración única y global” contemplada originalmente.
EL CORAZÓN DEL ASUNTO
Después de reconstruir más de treinta años de legislación aparece la verdadera cuestión.
El debate no consiste simplemente en determinar si un médico tiene un:
NOMBRAMIENTO
más:
CONTRATOS o “VÍNCULOS”.
Cambiar el nombre administrativo de una relación laboral no resuelve por sí mismo el problema constitucional.
De hecho, las propias normas presupuestarias llegaron a considerar cada contrato de servicios personales como una remuneración.
El verdadero debate está en otro lugar.
Paraguay construyó progresivamente un régimen jurídico especial para el personal de blanco.
Comenzó reconociendo la posibilidad de prestar servicios en diferentes instituciones.
Luego definió esos pagos como:
UNA SOLA REMUNERACIÓN INTEGRADA.
Posteriormente permitió hasta tres centros asistenciales.
Y finalmente llegó a establecer:
CADA CARGO Y ASIGNACIÓN ES INDEPENDIENTE.
LA PREGUNTA QUE LAS INSTITUCIONES DEBEN RESPONDER
La Constitución está por encima de una ley.
Una ley está por encima de un decreto.
Y un decreto reglamentario no puede modificar la Constitución.
Por eso la pregunta institucional que El Paraguay que queremos plantea no puede responderse con consignas gremiales ni políticas:
¿La legislación desarrollada desde 1994 simplemente reglamentó el significado de “remuneración simultánea” establecido en el artículo 105 de la Constitución, o terminó creando para el personal de blanco una excepción material que el texto constitucional no contempla expresamente?
Y existe una segunda pregunta todavía más concreta:
¿Cómo se pasó jurídicamente de “una sola remuneración integrada por pagos parciales” en 2002 a establecer en el PGN 2009 que “cada cargo y asignación es independiente”?
Las instituciones tienen la obligación de explicarlo.
TAMBIÉN LA CONTRALORÍA DEBE EXPLICAR SU CRITERIO
La auditoría encontrada demuestra que la Contraloría conocía perfectamente el régimen especial.
Observó la doble percepción del funcionario administrativo porque no pertenecía al personal de blanco y citó precisamente las disposiciones que exceptuaban a este último.
Por eso corresponde preguntar:
¿Cuál fue el fundamento constitucional utilizado por la Contraloría para considerar válida esa diferencia?
La misma pregunta corresponde formular a las instituciones que durante décadas administraron, reglamentaron y controlaron este sistema:
Poder Ejecutivo.
Ministerio de Hacienda, hoy MEF.
Ministerio de Salud.
Función Pública.
Contraloría General de la República.
Congreso Nacional.
Y, cuando corresponda constitucionalmente, a la propia Justicia.
NO ES UNA INVESTIGACIÓN CONTRA LOS MÉDICOS
Es importante decirlo claramente.
Paraguay necesita médicos bien remunerados.
Necesita especialistas.
Necesita guardias cubiertas las 24 horas.
Necesita pagar adecuadamente nocturnidad, feriados, responsabilidad, especialización y servicios prestados en zonas donde escasean profesionales.
Pero precisamente por eso necesitamos abandonar un sistema construido mediante acumulación de cargos, contratos y excepciones presupuestarias.
La solución no debería consistir en multiplicar vínculos.
NUESTRA PROPUESTA: UN MÉDICO, UN VÍNCULO LABORAL PRINCIPAL
El Paraguay que queremos propone abrir el debate hacia una reforma estructural:
UN MÉDICO, UN VÍNCULO LABORAL PRINCIPAL Y UNA REMUNERACIÓN INTEGRAL Y JUSTA.
La remuneración debería reconocer:
especialidad;
experiencia;
responsabilidad;
carga horaria efectiva;
guardias;
nocturnidad;
feriados;
servicios de alta complejidad;
y zonas donde exista escasez de profesionales.
Los casos excepcionales que verdaderamente requieran especialistas compartidos entre hospitales deberían tener reglas transparentes, justificadas, auditables y constitucionalmente claras.
LA CONSTITUCIÓN DEBE VOLVER AL CENTRO DEL DEBATE
Esta investigación comenzó preguntando cuántos vínculos puede tener un médico.
Terminó encontrando una cuestión mucho mayor.
Estamos ante más de tres décadas de construcción legislativa, presupuestaria, reglamentaria, administrativa y judicial alrededor de una disposición constitucional.
Por eso no corresponde prejuzgar ni condenar a los profesionales que trabajan dentro de un sistema creado por el propio Estado.
Corresponde algo mucho más importante:
que el Estado explique jurídicamente el sistema que él mismo construyó.
La Constitución Nacional no puede adaptarse mediante denominaciones administrativas.
Un sueldo sigue siendo una remuneración.
Un contrato remunerado debe analizarse por su naturaleza y no solamente por el nombre que recibe.
Y ninguna ley presupuestaria, decreto o reglamento puede situarse por encima de la Constitución.
Después de 32 años, Paraguay merece una respuesta institucional definitiva.
¿Estamos ante una reglamentación legítima del concepto de “simultaneidad” o ante una excepción construida progresivamente por debajo de la Constitución?
Esa pregunta debe responderse con documentos, derecho y transparencia.
No con privilegios.
No con corporativismos.
No con descalificaciones.
Porque el Paraguay que queremos necesita médicos justamente remunerados.
Pero también necesita algo que está por encima de cualquier sector:
seguridad jurídica, igualdad ante la ley y respeto a la Constitución Nacional.
Dr. Gerardo Meza C. – Economista
El Paraguay que queremos